他山之石｜疫情中如何保障生命线的畅通

Original CNC-COVID19 基金会救灾协调会 2021-10-11

应急时期的物资供应一向是保障应急响应的关键部分。十几年来，我国的政府应急系统和部分社会组织逐步建起了一套应急物资供给的系统，从供应商、仓库管理到物流运输各个方面均做好了准备。能对应急物资供应做准备，是基于对一定地域内多发灾害类型和灾害影响有了较好的把握，从而能够确定要储备的物资类型、规格、数量、物资更替的周期、仓库和物流网络的合理密度等实操问题；而对物资供应做好准备，则可将应急时期的物资援助中的不确定性尽量降低，从而尽量提高响应行动的效率和质量。

但是，所有的物资供应工作经验在这次新冠病毒响应中都遭遇了极大挑战。绝大多数社会组织和志愿者团队都不熟悉公共卫生危机：不熟悉最先暴露出缺口的医疗防护物资和器械，不够了解流行病的次生影响，同时不得不快速理解流行病防控措施对物资工作的影响。本期译介文章中谈到利比里亚的埃博拉响应中“从决定物资采购的内容到最后一公里的运送，在各个层面都面临着层层障碍”，这也是许多在这次疫情中从事物资工作的伙伴的感受。

具体而言，这次社会力量进行新冠病毒响应的物资援助时遭遇了多种挑战。以对湖北地区的援助为例，

在工作规划方面：

1）不清楚需要的物资种类和规格，要同时进行寻找需求方和物资接收方、简单需求评估、寻找货源和快速学习的过程。

2）缺少足够整体、足够详细的数据，形势也变化很快，导致难以预测和计划物资工作，不得不高度依赖于提出需求的单位。

3）不具备流行病对社会社区生活的次生影响的知识，从而难以及时准备响应这部分需求的物资和输入途径。

在采购方面：

4）医疗物资的专业性给物资工作带来一定门槛，尤其是较为复杂的医疗器械，需要结合治疗标准方案（以及治疗标准方案的调整）、医院硬件条件、医院管理系统、病例状况和预测等综合判断，才可实现有效援助。5）医疗物资供应市场的复杂程度和快速变化，大大超出了自然灾害情境，给辨识和选定供应商带来极大挑战。

6）货源供应一度无法满足突然出现的巨大缺口。

在运输方面：

7）春节期间运力减少、多省多地不同程度交通管控等因素叠加，造成跨省物流障碍。8）湖北省内和市州内的交通管控政策经过多次调整，给省内市内运输造成不确定因素。9）市内交通区与区之间、主要交通干线出入口、社区内外等均设有层层路卡，交通管制措施多变造成市内物流途径极易受阻。10）出于对感染的担忧需要在最后环节采取“无接触发放”的方式，困难较多且无法做到完全消除接触感染风险，同时防护装备的紧张加剧了这一困难。11）早期本地志愿司机响应较多，但后期社区封锁管制升级，很多司机的车辆无法驶出小区。

12）进入疫区的司机在返程后需隔离至少14天，使得外地司机投入成本极高，这一因素令前往疫区的司机顾虑重重，响应运送任务的人越来越少。

在仓储方面：

13）缺少在地合作伙伴的情况下，寻找仓储、建立合理的仓库管理相当困难。

14）社区隔离管制使得本地志愿人力稀缺，仓储管理缺少人力看护。

为了应对这些挑战，许多伙伴组织爆发出极大的快速学习和适应的潜能，包括迅速学习医疗物资相关的知识，与既有的需求评估方法结合探索新的领域；建立分工协作的机制，例如与专供物流服务的伙伴合作、成立有专业能力进行医院需求评估的工作组、通过地方枢纽组织共享在地仓储和运力；提前规划好司机安排，将14天隔离期考虑在内等等。这些相关经验有待详细总结，用于未来进一步提升针对不同紧急情况的应急准备能力。

上述分析特邀卓明灾害信息服务中心负责人郝南、北京师范大学风险治理研究中心分析员徐诗凌结合下面分享的国际经验和国内目前的实践撰写。下面要与大家分享的文章讲述了西非埃博拉疫情响应中物资物流方面的挑战和应对方法，以期为我们审视目前疫情应对中物流物资的种种困难以及找到相应的解决方案提供借鉴。

（原文链接请点击文末“阅读原文”查看）

下文由卓明灾害信息服务中心和基金会救灾协调会联合编译，转载请注明出处。

为利比里亚受埃博拉疫情影响的社区

运送生命物资中的挑战和解决方案

介绍

2014年，当埃博拉病毒爆发并蔓延到西非国家边界时，能否遏制疫情不仅取决于应对埃博拉病毒带来的医疗挑战，也取决于后勤保障。如果没有氯、防护装备和其他重要物资，医生和护士就不可能安全地工作。然而，当时供应链的各个环节都面临着挑战。

一些高级官员将埃博拉病毒形容为威胁利比里亚生存的现代瘟疫，而及时和有针对性地运送物资可能会扭转抗击疫情的局势。但是政府及其合作伙伴从决定物资采购的内容到最后一公里的运送，在各个层面都面临着层层障碍。对于动荡的市场而言，物资有效交付的典型做法要求具备一个由单一决策机构领导的集中和垂直整合的系统，且需要从供应链的一端到另一端的信息实时共享。

挑战

埃博拉病毒刚开始出现时，局势确实处于混乱的状态。几乎没有人知道这是一种什么样的疾病，也不知道它是如何传播的。直到人们对病毒有了更多的了解并开始采取行动来对付它，人们才意识到在日常的后勤工作中存在各种各样的困难和不确定性。

由于流行病的流动性质，每天的需求和各地区的需求都有很大差异，因此很难对需求进行预测。
在利比里亚，大部分医疗中心都不知道如何从来往不多或者陌生的生产商那里获得足够数量的重要物资。
就一套标准达成共识和订购符合特定规格的产品的这些流程可能耗费数月时间。
利比里亚最大的机场设施太小，连一架货机的货物都装不下。
国际机场和海港都依赖有专门技能的人员来运作，然而一旦他们生病，就很难能找到替代工作者。
随着感染的扩散，托运人和商业航空公司越来越担心机组人员面临的风险，以及其他国家可能会认为这些人员存在跨境传播疾病的风险而禁止其入境。
利比里亚卫生服务的各级在仓储和库存能力方面都不够强，更没有这方面的设施。此外，由于供应物资数量大，质量、状态和用途差别很大，因而难以追踪和组织安排供应物资的流入。
来自其他国家的货物有时会贴上标签，这会让那些负责分类的人感到困惑。利比里亚的工人只会说英语，所以用其他语言描述的药品说明对他们来说是一个挑战。
5月到9月期间每天都在下雨。降水可能使大多数卡车和其他车辆无法在土路上通行。首都地区以外只有不到7%的道路已经铺好，而许多地区则根本没有道路。
每个治疗点、诊所或医院的管理人员用于存放医疗用品和其他物品的空间都很有限。
由于互联网连接不稳定，并且只有有限的电力供计算机使用，因此很难追踪库存水平和下新订单。
使用过的物资迅速积累，造成感染的风险。该国几乎没有焚化炉来按规定销毁医疗废物，许多利比里亚人担心掩埋用过的医疗物资可能会污染地下水或农田。
为了提高快速向物资需求者提供基本必需品的能力，其他救援组织被说服进行任务的分工、资源共享和无缝合作。然而，合作本身也存在挑战。许多救援组织同时还使用一部分或并行使用自己的供应链。除此以外，救援组织的组织文化也各不相同。甚至政府各部委和独立的援助机构的日常工作事项之间也存在相互竞争的情况。

开展工作

负责救援后勤的工作人员说，管理物资供应“就像设计一架飞行中的飞机”。把正确的材料运到正确的地点需要不断地调适，因为这种疾病和它造成的人道主义危机会随着时间和空间的推移迅速且不可预测地发生变化。

I．预测

主要问题 决定订购物资数量的多少对参与救援的所有组织来说都是一个特殊的挑战。对于保质期短或有特殊存储要求（例如非常低的温度）的物品而言，准确地估算需求尤为重要。然而，糟糕的数据质量和提供信息的延迟，再加上形势的快速变化，使得流行病建模和对供应需求做出可靠预测变得复杂。

经验分享 不同的组织或机构使用不同的方法来预测供应需求。无国界医生组织对于物资供应需求量的预测最为可靠，大多数救援组织在制定自己的预测时使用了无国界医生组织关于所需供应量和种类的信息。许多较小的人道主义组织缺乏提供预测所需的数据。他们只是在预算范围内和市场力量允许的情况下采购尽可能多的物品。预测最初主要基于猜测，但当获得更多信息并从其他方面获得支持时，预测能力就可得到改进。

II. 采购

主要问题1 共享装备的标准至关重要。达成一致意见是困难的，部分原因是由于组织在制定其标准时，对它们所考虑的因素赋予了不同的权重。而安全性、价格、易用性和透气性都很重要。在救援行动的最初几个月里，分歧没有得到解决，医疗工作者不得不根据他们拥有的装备调整救援步骤。

经验分享 世卫组织通常在应对卫生紧急情况方面处于领先地位，然而无国界医生组织和世卫组织针对手套、防护服、面罩和其他所需装备种类的指导准则存在相互竞争的关系。无国界医生组织的个人防护装备符合该组织根据以往抗击埃博拉病毒的经验制定的标准。该组织使用的防护服和手套比其他组织使用的装备能覆盖更多裸露的皮肤。世卫组织则试图在功能和价格之间取得平衡。为了增强信心，必须为每个人配备相同类型的设备，甚至是相同颜色的护目镜。如果人们看到差异，他们就会开始质疑。一致性对肌肉记忆很重要，对于表明安全性和保持平等性也很重要。

主要问题2 与决定订购物资内容一样，如何保证物资的供应同样是个问题。应对埃博拉疫情所需的物资需求挑战了现有的供应机制。尽管无国界医生组织、美国非政府组织国际医疗队和世卫组织等已经与一些供应商签订了合同，但利比里亚卫生部和大多数其他的救援组织却并未这样做。

经验分享 解决方案之一是让几个组织利用现有的供应商关系。较小的组织可以通过包括世卫组织在内的联合国组织整合和采购物资。无国界医生组织也允许其合作过的人道主义组织利用其渠道进行采购物资。无国界医生组织说服其供应商扩大生产规模，并寻找其他可以生产所需物资的制造商。无国界医生组织先对需求做出预测，但其供应商只能满足一部分需求。该供应商将额外的生产外包给其他制造商以按时完成订单，从而缓解了供应的瓶颈。之后，无国界医生组织的三个欧洲供应中心合并了他们的资源。集中资源可以保证向供应商支付金额更大的款项，这激励了供应商改进装配线和扩大生产，并减少了转移制造商注意力的购买者的数量。这种机制保证了在无国界医生组织所预计的疫情结束时间之前，物资的供应需求都能得到满足。

III. 通过港口运送物资

主要问题1 海关和港口费用对于快速和低价进口重要物资造成了极大的障碍。

经验分享来自应急管理系统的一个小组与总统会面并请求其帮助。总统很快发布了一项行政命令，规定参与援助的任何组织在运送重要物资时都不必缴纳关税。

主要问题2 有些国家的政府开始担心，货物和人员进入和离开受影响国家会导致疾病跨越国界。因此，他们开始拒绝从受灾地区起飞的航班降落本国。

经验分享 随着国际监测系统和后勤部门的全面运作，世界粮食计划署与联合国自己的人道主义空运服务部门接洽并使用其服务，后者常常负责将物资运入受战争或自然灾害影响的地区。在美国政府的资助下，该部门启动了埃博拉救援货运航班，飞机开始每周两次从欧洲运送物资到疫区。

主要问题3 在整个危机期间，确保港口的安全和熟练员工的健康是最令人关切的问题。

经验分享

为了尽量降低感染的风险，非必要人员中有30％至40％带薪休假，只保留那些具有丰富经验和必要技能的人员，以维持港口运营和保障安全。
在港口内开设了埃博拉隔离中心，并重新指派了港口医生，令其学会处理埃博拉病毒相关病例，以便在工作人员或港口使用者被怀疑感染时能够做出应对。
港口当局要求所有工作人员在三个不同的地点执行基本的感染控制措施：第一个在港口的主大门，第二个是在进入由APM公司管理的安全码头区域，第三个则是在登上停靠的货船之前。
新的流程要求用氯化水洗手和擦脚，穿长裤和有袖子的衬衫以尽量减少裸露在外的皮肤，并进行红外线温度检测。
港口还为每位员工创建了一份医疗状况表，并记录了关键感染指标，包括体温和接触史。
医疗工作人员接到指示，如果人员的医疗状况信息有任何变化，应立即向管理层报告。
船员被限制呆在船上，不得进入首都蒙罗维亚。

主要问题4 距离首都56公里的罗伯茨国际机场面临着不同的挑战。与海港不同的是，机场的储存空间有限，其基础设施和设备不适合大规模的货运作业。此外，它只有一条跑道能够接纳运送物资的飞机。

经验分享

美国空军帮助建设了额外的临时仓库，并改善了协调能力，这对于一个一次只能接纳一个航班的机场来说至关重要。
建立了一个新的货运飞机进站调度系统。机场工作人员设置了一个电子表格，表格上标出了可用的时间段。当一架飞机申请着陆许可时，工作人员会查看电子表格中的可用时间，根据飞机上货物的多少来估算卸货所需时间。
机场工作人员也必须将物资从飞机上卸下，并将停机坪上的物资运走。
虽然机场工作人员配备了适当的装备，但是工人们却没有，而且卸下所有物资的唯一方法是昼夜轮班。那些几乎停飞的客运航班的员工都被调来协助。

IV. 仓储

主要问题1 当入境口岸卸下物资后，如何储存和安排物资就成为一个挑战。

经验分享 在蒙罗维亚，无国界医生组织起初租用了一个仓库，后来在其主要办公室附近和蒙罗维亚的大型埃博拉治疗中心附近建造了8个临时储存帐篷。基本的库存数据，如供应数量和消耗水平，在各个设施之间得到了密切跟踪和同步。

主要问题2 如何满足储存需求是利比里亚政府面临的较大问题。

经验分享 联合国世界粮食计划署在介入共同领导后勤小组的工作后开始着手解决其中一些问题。

首要任务是在最高发病率地区，也就是埃博拉治疗中心所在处建立存储帐篷。
在蒙罗维亚最大的中心，建立了两个中心仓库。
选择位于首都东部郊区的有35000个座位的体育场作为主要物流中心。
开始在各县建仓储设施，以便在出现新的感染时，物资能够迅速到达目标地区。世界粮食计划署小组建立了5个具有储存能力的县级正向物流基地。
在所有受埃博拉影响的国家，世界粮食计划署建造了共计3万多平方米的设施，用来存放个人防护设备和必需品。

主要问题3 一旦物流领域的工作小组启动并运行，大多数合作伙伴的物资可以通过世界粮食计划署建立的系统流转。起初，该系统在发放物资方面进展缓慢，而运作治疗中心的救援组织迫切需要更快的服务来供应物资。

经验分享 世界粮食计划署简化了其业务流程，允许县级中心管理人员享有批准发放供应的权利，而这项决定之前需要由蒙罗维亚中央办公室来批准。

V. 库存

主要问题1 无国界医生组织运作自己的系统，并在其所有部门同步信息。然而，对于其他合作伙伴来说，库存在交付方面面临着挑战。

经验分享 此前，卫生部的库存系统为每一个物品分配了一个编号，由工作人员记录在纸卡上。后来，在新仓库上线之前，工作人员开始改进跟踪系统，并在志愿者的帮助下，每晚将信息转录进微软的Excel数据库中。随着时间的推移，一个基于Excel的电子系统取代了纸卡，并且更容易显示每个存储点在一定时间内收到了哪些物品。

主要问题2 世界粮食计划署工作人员缺乏专业知识，无法安全、恰当地替换医疗用品。

经验分享 为解决这一问题，世卫组织在每个主要仓库派驻了医疗用品专家，在必要时帮助进行恰当的物资替换。

主要问题3 世界粮食计划署的库存系统引发了另一个问题，该系统按纸箱尺寸而不是每个纸箱所装的供应数量来识别货物。尺寸对装载和运输很重要，然而，对合作伙伴来说，这类信息的不足有时会产生误导。

经验分享 在危机前曾与卫生部合作研究库存系统的克林顿健康倡议组织建议重组库存系统。在解决了最初出现的几个小问题后，世界粮食计划署同意采纳使用与卫生部相同的库存系统。每件物品都有一个特定的号码。其他合作伙伴也同意使用这种方法。

VI.运输

主要问题 即使在最好的季节，利比里亚也只有很少的农村地区能够让车辆通过铺设的道路进入。在雨季，土路则可能导致车辆无法通行。在边远地区，强降雨的影响是毁灭性的，减缓了救援行动的速度。

经验分享 越来越险恶的道路状况迫使合作伙伴寻找新的方式运送物资，有时需要直升机的支援。在没有道路并且又处于暴雨的情况下，从县卫生部门向埃博拉中心或较小的医疗点运送物资就是一场硬仗。

约翰·斯诺公司的物流专家与县卫生部门的工作人员会面，以收集有关偏远地区最佳补给路线的信息，以及当发生风暴时在何处停歇的最佳休息地点。该公司在每个县都雇佣了自己的员工，以便与社区领导和当地机构建立牢固的工作关系，并继续进一步了解环境。
下一步是借用或租用能够应付当地地形的交通工具，包括卫生部提供的摩托车和四轮驱动皮卡。该公司从当地供应商那里租赁了剩余的所有车辆，然后配备燃料和受过训练的司机，并为最后一公里的送货人员支付住宿费。
针对最偏远的几个县，该公司的供应链专家建议应运送足够两三个月使用的库存物资，以防如果桥梁损坏、恶劣天气或其他情况扰乱了正常的每月发货安排。

VII. 废旧物资管理

主要问题 救援中心管理者肩负着一项艰巨的任务，即监督废旧物资的安全处置。理想情况下，可以用氯化水消毒可重复使用的物品，并焚烧消耗的物品。但利比里亚几乎没有焚化炉，而焚化需求量很大，特别是在人口稠密的首都地区更是如此。

经验分享

救援组织在蒙罗维亚借用了一个焚化炉，该国人数不多的印第安人社区通常将其用于印度教火葬。
焚烧炉的数量在缓慢增加。无国界医生组织在英国购买了一批焚烧炉，并把它们运到利比里亚以缓解需求的瓶颈。
联合国购买并捐赠了13台焚烧炉。
将消耗掉的物品深埋在地下是一种选择，但有时这样做并不安全。

反思与后续行动

在危机期间很难思考并花时间确定最佳做法。因此，建议利比里亚政府与其他国家协商，建立一个总体应急框架，以便在危机爆发时为所有相关伙伴的供应行动提供便利。
无国界医生组织和世卫组织认为，救援期间最大的供应瓶颈在于能否采购到足够多的防护装备。对无国界医生组织而言，要面对的是如何为制造商提供财务担保，以便他们能够扩大基本必需品的生产，而不必考虑疾病传播模式改变可能带来的风险。
发起了一项全球流行病防备和救援供应链公私合作倡议，重点关注卫生系统薄弱或后勤能力薄弱的国家。世界粮食计划署与一个美国团队密切合作，开发了一个虚拟供应链系统。为了加强制造商、零售商和政府之间的协作并实现信息共享，将一个最初为管理食品配送系统中的问题而开发的软件平台进行了修改，并投入应用。除此之外，世界粮食计划署开发了一个供应链信息平台，标示出商业生产能力和供应路线图，并探讨了建立战略储备所需的条件等。
不仅在埃博拉主要疫区，而且在全球范围内，海关管制问题都需要得到更多关注。尽可能地协调疫情爆发期间的医疗货运进口规则和清关程序，同时制定规则以减少物资转运，允许托运人将货物直接交到参与救援行动的非政府组织或机构手中。
加快对救援组织的财政支持和减少对资金使用的限制也是需要迫切解决的问题。联合国组织和非政府组织通常须通过紧急呼吁来筹集资金。受影响国家的政府也是如此。但由于一些捐助者未能兑现承诺或兑现得不够迅速，各方承诺难以动员，导致疾病控制工作往往被拖延。
重点是要提高受影响国家的后勤能力（复原力）。将供应链管理纳入利比里亚公共卫生系统非常重要。
技术进步也可能有所裨益。美国联合包裹速递服务公司（United Parcel Service）已经开始试验无人机，这种无人机具有冷藏能力，可以向偏远地区运送血液和其他对温度敏感的物资。